农村居民最低生活保障制度是省委、省政府首批列入“民生工程”的项目，这项制度对于促进社会公平、构建和谐社会具有重大而深远的意义。2008年，省政协社会和法制委员会组成调研组，就我省农村低保制度运行情况进行全面调查和分析，并提出建设性意见。

农村低保点燃希望

建立农村居民最低生活保障制度，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的体制保障，是引导再分配体制面向农村、面向困难群众的一项基础性制度。自2005年以来，我省先后在全省范围内进行了农村最低生活保障制度的实践。

2008年，省委、省政府继续实施民生工程，并在2007年建立农村低保制度基础上“提标扩面”，年人均补贴由683元提高到860元，保障人数由130.9万人增加到180.11万人，净增49.21万人。原有130.9万人年补差由原来380元提高到437元，覆盖面已从2.74%上升到了3.5%。

各级党委、政府把农村低保作为德政工程，科学谋划，周密部署，坚持公开、公平、公正原则，严格实行三级审核、三榜公示制，个人申请、村级民主评议、乡镇审核、县级民政部门审批。农村低保制度为农村贫困居民点燃希望之灯，对于缓解贫困，实现“生有所靠”具有不可替代的作用。同时，对于促进社会公平、构建和谐社会具有重大而深远的意义。

整体标准有待提高

省政协社会和法制委员会调研组发现，由于我省农村低保工作还处于起步阶段，仍存在一些突出的问题。

低保标准整体偏低，部分市县不能实现应保尽保。目前我省农村低保的标准，与全国平均水平1132元相差272元，仅有全国水平的75.97%，覆盖面与全国水平4.4%比相差0.9%。作为欠发达省份，据民政部门提供的最新数据，目前全省共有困难群众216万人，部分市县不能实现应保尽保。

农村低保标准远低于城市低保标准，不利于统筹城乡发展和区域发展。我省早在农村低保试点时就提出了“统筹考虑城镇居民和农村居民基本生活的需要，实行城乡联动，整体推进”的总体要求，并在低保实施中规定了最低标准，但省政协社会和法制委员会调研组在调研中发现了一些不平衡现象。表现之一是财政体制导致地区低保标准存在差异。比如，调查的县(市、区)中，低保标准最高的铜陵市，市区农村低保标准为134元，县区为110元，并实现了应保尽保；标准最低的仅仅达到了最低标准，仍存在一些应保人员没有纳入保障之列。表现之二是城乡低保标准差距大，资料显示，我省农村低保标准仅是城市低保标准的60%左右。这种低保标准的巨大差异事实上已经造成了城乡基本公共服务的不均等。并且，在低保标准的动态调整环节上，依然有城乡差别的存在。

政策制度亟需完善

调查显示，有一部分低保对象的确立与政策和制度规定有出入。在列入的低保对象中，有的是社会转型失范而造成的遗弃老人，有的是从村组干部岗位上退下来的村民或是在村中有较高威望的村民，还有极少数甚至是村组干部的“关系人”。特别是大多数县(区、市)把五保户囊括到农村低保制度中，五保制度和低保制度混合使用。

目前，低保工作由于缺乏具有一定业务知识的人员和必要的活动经费而无法开展，使规范和完善最低生活保障制度的进程受阻。有的县(市、区)民政部门尚未设立专门的农村低保管理机构，大多由救灾救济科(股)兼管；乡镇一般只有一个民政助理员，承担各项民政业务和日常事务；还有一些乡镇低保工作专用计算机、打印机等基本设备都未配备，许多具体事项，如调查核定、印制有关表格等都缺乏经费保障。|

此外，政府部门相互协调和配合问题有待解决。低保制度属于政府的总体性的制度安排，这一制度的实施涉及到不同部门，比如，按照规定低保制度的实施是民政系统的任务，而村委会在“家庭调查”中发挥着重要作用，资金则由财政部门拨付。调查发现，不同层级政府、不同地区政府在共担责任时受部门利益制约，影响了低保制度的施行。

农村低保制度是一项充满人文关怀精神，具有深厚伦理意蕴的制度体系，但这项制度在构建和实施中由于种种原因还存在着一些缺陷，如有的不能正确看待致贫的社会原因，总认为“穷”与“懒”密不可分；有的以社会价值取向选择低保救助对象，把由于过失和不符合社会价值观、道德观而造成贫困的农村居民及其家属排斥在农村低保救助对象之外；有的把为困难群众提供最低保障看成是一种施舍和怜悯，缺乏必要的人文关怀。

逐步实现城乡均等

如何不断加强和改进工作，推进农村低保制度健康运行，调研组提出要努力实现低保的全覆盖，进而再提高低保标准。

调研组认为，低保制度对于切实改善民生，维护社会公平，促进社会和谐有着十分重要的作用。为生活在最低生活保障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助，是“社会最后一道安全网”。既然已经建立了低保制度，就应按承诺做到“应保尽保”，否则就会背离这一制度设计的初衷。应该努力在近期内使低保的覆盖率达到4.4%的全国平均水平，同时还要随着经济的发展和财力的增长，适当提高低保标准，争取在近期内使低保标准达到全国平均水平。

其次，应从统筹城乡、区域发展的角度逐步实现低保均等化。建立健全与经济发展和物价上涨水平相适应的农村低保标准正常增长机制，应成为着力解决的议题。从已有的经验看，建立调整农村低保标准的机制至少应涵盖以下三方面的内容：在确保农村居民分享经济发展成果的同时，应统筹考虑城乡低保标准的联动机制，以免农村低保标准成为固化甚至扩大城乡居民生活差距的制度安排。建立价格上涨动态补贴制度。基本生活必需品的价格异动，对农村贫困群体的生活影响最大。从优化财政支出结构入手促进区域低保均等化。省财政可进一步提高区域内财政困难市县农村低保专项补助资金比例。

第三，要认真甄别低保对象，保证低保重点人群受益。作为一项基本制度，农村低保救助的重点是那些长年贫困的居民。因此，在不断完善现有甄别制度的基础上，应进一步强化村民的民主意识，增强村民对民主选举与民主治理的认同度，增强基层组织权威。此外，利用农村地区现有的传播媒介做好宣传普及工作，使农村低保制度进村入户，加强舆论引导，约束低保制度实施中的偏离倾向。

此外，要对农村低保工作机构、人员、经费等问题提出明确要求，督促各级民政部门建立专门的低保管理机构。该机构不分城市和农村，两项业务归口，统一管理。

迈向治本脱贫目标

低保制度作为一种再分配手段，是政府调节市场分配不力的重要措施，体现政府的责任、受助人的权利。因此，在实施过程中，首先要本着人道主义立场综合考虑低保对象致贫原因，彻底消除“养懒汉”的观念；其次在制定低保制度相关规定时不侵犯低保对象选择生活方式的权利，审慎控制低保对象信息公开范围，保护其隐私权，尊重其人格。

调研组建议，要以治本脱贫为目标，推动低保制度走向发展性的社会救助。实施低保制度的目的是在保障生存的基础上，通过各种配套救助和社会工作，帮助贫困者通过自助摆脱贫困、消除贫困。为实现低保的最终目标，建议政府一方面把制定合理的最低生活保障线和完善医疗、教育等配套救助措施作为治本脱贫的基础，另一方面，要把促进低保对象中有劳动能力的人实现就业和积极为他们提供职业技能培训与就业信息服务作为治本脱贫的关键。如果这样，推动低保制度走向了发展性的社会救助，低保对象将会随着救助的实施愈来愈少，进而消灭贫困。

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