前不久，国土资源部发出紧急通知，强调建设占用耕地不得跨省域易地补充，各省份行政区域内各市(地)、县(市)非农建设占用耕地，应立足于在本市(地)、县(市)内补充耕地。耕地占补平衡是我国耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须要补充相应的耕地，以保证耕地数量不减少。

随着监管力度的加大，以往明目张胆占而不补、占多补少的现象在各地有所收敛，但占优补劣的现象呈现抬头之势。当前比较突出的是，不规范的耕地“易地占补平衡”行为成为不少地方套取耕地的重要手段。一些专家表示，要警惕耕地占补平衡成为“数字游戏”。

易地开荒遭遇“有田无人种”困境

中部某省国土资源厅有关负责人前不久在一个会议上透露，该省一偏远地市正在修建一个水电站，由于解决了当地山区荒地的灌溉能力，可新增耕地30万亩。而这一笔开垦荒地的费用，可能会由省会出钱开发，所开垦的耕地纳入省会的耕地总量中。

“省会开发偏远耕地”的方案如果成为现实，就意味着省会的30万亩耕地在转为非农业建设用地的同时，通过“占一补一”的方式实现了耕地的总量平衡。

对于这一方案，社会反应不一。支持者认为，占补平衡的主要目的是实现耕地面积在总量上的平衡；另一种观点则认为，“占补平衡”要充分体现耕地面积总量、耕地质量和耕地产出水平的协调一致性，单纯追求面积相等，势必会出现高质量的耕地转作他用，而用等量的低质耕地充数的现象。

另一个值得重视的问题是，新开垦的土地需要大量人力来耕作。耕地转为非农用地，一般都在城郊等靠近居民区、耕作方便的地方，而不少新开垦的耕地都是位于人烟稀少的山区，距离遥远，灌溉条件也不理想，如果没有相应的人力进行深耕细作，不仅粮食产量极低，而且还会面临撂荒的危险。而且，农村剩余劳动力主要向经济发达的城镇转移，这与耕地占补平衡的方向正好相反。易地开荒“有田无人种”困境如果不加以重视和解决，耕地占补平衡的战略将受到挑战。

占补平衡不仅是耕地数量平衡

“我国长达数千年的农业生产历史中，自然条件好的土地几乎都被开垦成了耕地。剩下的有潜力开荒的土地并不多，后备耕地资源的开发条件相对较差，这是解决耕地占补平衡中最突出的问题。”长期从事耕地占补平衡调查研究的湖南师范大学资源与环境科学学院院长谢炳庚教授说：“目前，不少新开垦的耕地往往远离农民居住地，土壤贫瘠、洪涝灾害严重，农业生产的综合能力根本无法和被占用的良田相比。”

长期以来，一些地方在开垦荒地的过程中不注重统筹规划和环境评估，陷入了“开发就是开荒”的认识误区。一味追求耕地面积数量上的平衡而“围湖造田”、“毁林造田”、“侵占河床”等，就会严重破坏生态系统结构和功能，导致水土流失、土壤沙化、洪涝灾害频繁发生，酿成更大的生态悲剧。谢炳庚说：“湖南在20世纪50年代的围湖造田、60年代红壤丘陵的开发、70年代大寨田的建设、90年代丘岗山地的开发，不讲科学，贪图形式，都不同程度地带来了生态教训。”

目前，我国的占补平衡政策“只保耕地不保粮食”，只要补的耕地数量充足，产出粮食的增减不直接考核。谢炳庚建议：“一是建立耕地占补中的综合效益评估和补偿机制，二是建立易地补充耕地的粮食生产考核机制，两者缺一不可。”

耕地易地补充行为亟待进一步规范

针对耕地易地补充过程中出现的不规范行为，湖南省政府前不久出台政策加以制止，相关最新文件进一步明确了省国土资源厅在统筹协调、监督管理方面的责任，同时确立了“先补后占”的原则。

为了使新开垦的荒地不至于撂荒，文件还对易地补充耕地的资金管理做出具体规定。委托方应根据易地补充耕地协议，向受托方及时拨付项目实施和新增耕地耕种补助等资金。项目实施资金不得低于委托方的耕地开垦费征收标准。

这份文件是制约耕地易地补充不规范行为的“紧箍咒”。湖南省国土资源厅厅长陈三新表示，在连续7年实现全省耕地占补平衡的基础上，湖南对占补平衡责任考核又提出了新要求，要求由按区域考核向按区域考核和按项目考核并重转变；在考核标准上，由重数量向数量、质量并重转变。

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